גישות לרישוי כלי ירייה: גישה מרחיבה – גישה מצמצמת
גישה מרחיבה לרישוי כלי ירייה – המגדילה את מספר רישיונות כלי הירייה הניתנים לציבור, ובהתאמה גם את כמות הנשק המצוי בבעלותו – אפיינה את מבַצעי המדיניות בישראל עד לראשית שנות התשעים; מאז ואילך – גישה מצמצמת.
הגישה המצמצמת הביאה, לטענת מבצעֵי המדיניות, לירידה דרסטית במספר כלי הירייה המצויים בידי האזרחים, ולעלייה משמעותית ברישום וברישוי כלי הירייה.
עם זאת, גם כאשר מבַצעי המדיניות דוגלים להלכה בגישה מצמצמת, אילוצים ומגבלות שונים וכִּשלי מדיניות עשויים להביא למצב שבו למעשה מדיניות זאת אינה מיושמת בצורה מלאה ואולי אף "מרוּקנת מתוכנה". אדגים את הדברים להלן.
התפתחות היסטורית
"חוק כלי ירייה, תש"ט-1949, שנחתם על ידי ראש הממשלה דוד בן-גוריון ושר הפנים חיים-משה שפירא, פורסם ב-7 באוגוסט 1949. הובהר מאוחר יותר כי "חוק כלי הירייה הישראלי – בין החוקים הראשונים שחוקקו לאחר הקמת המדינה – נבדל מהפקודה המנדטורית בכמה עניינים חשובים, ובייחוד בהכרה שניתנה בחוק להחזקת כלי ירייה על ידי כפרים מאושרים ומפעלים ראויים להגנת הנפש והרכוש שלהם והתחבורה עִימם".
ב"זיכרון דברים מפגישה שנערכה במשרד הפנים עם באֵי כוח המשטרה ומשרד הביטחון בנוכחות האדונים גוברניק וקופרמן ממשרד הפנים בדבר הנוהל אשר יש לנהוג בו במתן רישיונות לכלי ירייה" (אוקטובר 1949) נאמר: "המטרה העיקרית כיום היא לקבל רשימה מלאה של כלי הנשק הנמצאים בידי רבבות אנשים עוד מלפני הקמת המדינה. קיים חשש רציני שבאם המחזיקים בנשק יתקשו בהשגת הרישיונות, יישאר הנשק במחתרת. לכן הוחלט להקל במתן רישיונות להחזקת כלי ירייה, אבל להקפיד במתן רישיונות לנשיאתם. ההחלטה הזאת באה על מנת לתת לשלטונות אפשרות לדעת בידי מי נמצא נשק ולפקח עליו בעת הצורך. קו הפעולה הזה נקבע אבל רק לשנה הנוכחית, ומתקבל על הדעת שבשנים הבאות יהיה צורך להגביל את מתן הרישיונות בהתחשב עם מצב הביטחון הכללי ועם התפקיד שמבקש הרישיון ממלא".
הסדרה: בנובמבר 1949 התפרסמה בעיתונות ההודעה הבאה: "משרד הפנים מבקש להודיע: על כל האנשים אשר ברשותם נמצאים כלי ירייה להגיש מייד בקשה אל פקידי הרישוי במשרדי הממונים על המחוזות, לשם קבלת רישיונות מתאימים. החזקת כלי ירייה או נשיאתם בלי רישיון מהווה עבירה על החוק".
ב-1951 התפרסמה כתבה בעיתונות בכותרת "בעיית הנשק הפרטי בארצנו", הסוקרת את המצב עד לאותה העת: "בישראל רשאי כל אזרח לבקש רישיון לשאת ולהחזיק כלי ירייה, וכמעט תמיד הוא מקבל רישיון זה. הבקשה מוגשת למינהל המחוזי, ומכאן היא עוברת למפקח המשטרה המחוזי ולמפקד הצבא במחוז. הערותיו של מפקח המשטרה המחוזי מצטמצמות על פי רוב רק בציון העובדה אם המבקש נידון פעם על ידי בית הדין. למפקד הצבא נשאר רק להמליץ או להתנגד בהתאם להערתה של המשטרה. כך מתווספים חודש-חודש מאות נושאי נשק פרטי במדינה".
היישוב העברי נזקק מראשיתו לנשק פרטי משני טעמים: לשם הגנה מאורגנת של יישובים, ולשם התגוננות של יחידים שמאז ומתמיד היו נתונים בסכנה מתמדת של התנקשויות מצד הערבים. לכן הסתכנו יהודים במאסר כדי לספק ליישוב את הנשק היקר. עם הקמת מדינת ישראל הועמד השלטון העברי הצעיר בפני בעיה סבוכה: כיצד לקבל לידיו את כמויות הנשק הנמצאות בידי ארגונים ויחידים?
בשעה שביחס לארגונים ידעה הממשלה לנהוג ביד חזקה, השלטונות גילו גישה רפה כאשר התעוררה השאלה כיצד להוציא מידי האזרחים את הנשק שבא לידם שלא כדין בתקופת המנדט. הממשלה לא יכלה להתעלם מכמה עובדות: היה ברור שאלה שבמשך שנים החזיקו בכלי ירייה תוך הסתכנות שמרו עליו בקפדנות והתרגלו אליו – לא ירצו להיפרד ממנו, ויבקשו רישיון כדי להמשיך בהחזקתו. בין אלה בלטו מפקדי השורה ואנשיה בארגוני מחתרת ופעילי ביטחון לשעבר. בעמדם בפני בקשת "לגליזציה" של נשק מצד אנשים כאלה, לא מצאו השלטונות אפשרות לסרב לבקשותיהם, ומספרם של המבקשים עלה לאלפים.
נשק ה"הגנה" הפך לנשק הראשון של צה"ל, ואת שאלת מרוּת המדינה לפקח על נשק המובא לתחום ישראל, והנמצא בידי ארגונים, הכריע מאבק הדמים שהתנהל בחוף ימה של תל אביב סביב האונייה אלטלנה.
המִפנה העיקרי בשאלת רישיונות לנשיאת והחזקת כלי ירייה בא עם ארגונו של צה"ל על יסודות של צבא קבע ועתודות מילואים של האזרחים. משחודשה הסיסמה "ללמד בני יהודה קשת", והקריאה לאזרחי הארץ להתאמן בקליעה, הגיעו לשיאן ההקלות במתן רישיונות לנשק. השלטונות החלו להעניק רישיונות להחזקת הנשק בסיטונות, באשרם "באופן אוטומטי" כלי ירייה הנמצאים בידי המבקשים. מתוך ההנחה שכל אזרח הוא חייל בחופשה וכל בית חייב בשעת חירום להיהפך למצודה, השלטונות לא הקפידו על "מוצא" הנשק, ולא התעניינו כיצד הוא בא לידי המבקש.
בסקירת "התפתחות נושא הרישוי מאז 1967 [ועד שלהי 1972]" נאמר: "עד למלחמת ששת הימים, הסתכם מספר מחזיקי כלי הירייה הבודדים ב-20,000 איש בנוסף לכמה מפעלים, כפרים ומשרדי ממשלה. הדרישה לנשק לא הייתה רבה, והצטמצמה למספר מסוים של אזרחים שגדל מדי שנה בצורה אִיטית ובמיוחד התרכז בירי ספורטיבי וירי למטרות ציד. לא נקבעה מדיניות ובדרך כלל אושרו רישיונות שלמבקשיהם לא היה עבר פלילי. לאחר מלחמת ששת הימים גבר והלך הצורך בכלי ירייה בתחומים רבים וחיוניים, ואנו עומדים בפני בעיות אשר לא היו קיימות קודם לכן. השינויים שחלו הם: ראשית, גידול ניכר במספר כלי ירייה על ידי מפעלים ראויים ובעיקר על ידי חברות שמירה. מספר כלי הירייה הנאמד שבידי מפעלים אלו מגיע לאלפים, גידול רב בייבוא כלי ירייה על ידי סוחרים. שלישית, גידול בייבוא כלי ירייה מסוגים שונים על ידי עולים חדשים ובעיקר מארצות הברית, שם אין רישוי כלל בנושא הזה. רביעית, חימוש מטוסים וחימוש אוניות. חמישית, בעיות תיאום בין גורמי ביטחון כמו צה"ל, שב"כ, משרד החוץ, משטרה, כאשר לא פעם דרישות הגורמים מנוגדות; שישית, מספר מחזיקי כלי ירייה ברישיונות אישיים גדל ל-53,000; שביעית, נשק למשימות ותפקידים מיוחדים".
המדיניות המרחיבה שהונהגה בתקופה הזו מתבררת לדוגמה מתשובה של שר המשטרה שלמה הלל על פנייה של שר המשפטים בדבר "הגבלת רישיונות להחזקת נשק" (31 בדצמבר 1972): "נראה לי כי בשלב הזה אין מקום להכבדה דרסטית ברישיונות להחזקת כלי נשק. במציאות שבה אנו נתונים, כאשר אנשים רבים נוסעים מדי פעם באזורים ובשטחים שעשויה להיות בהם סכנה: ראשית, אין להגביל אפשרות קבלת נשק ברישיון. המדיניות שלנו עד כה הייתה לאפשר לאנשים להחזיק נשק ברישיון אלא אם כן הייתה סיבה טובה להימנע מכך. שנית, המצב הוא שהכמות הגדולה ביותר של נשק נמצאת, למעשה, בידי אנשי צבא הנמצאים בחופשה, ושעליהם להביא עִימם את כלי הנשק האישיים שלהם, על מנת לעמוד בהוראת המטכ"ל שעליהם לשאת עִימם כלי נשק בהיותם בשטחים המוחזקים. הגבלה במתן כלי נשק לאזרחים (הנמצאים לעיתים קרובות במילואים, ומגיעים לחופשותיהם עם נשק), נראית בלתי-יעילה, ואינה תואמת את המציאות שאנו חיים בה כעת. שלישית, הגבלה במתן רישיונות כלי נשק – עשויה לגרום לכך שאנשים יחזיקו כלי נשק ללא רישיון, וממילא ללא פיקוח. למעשה, הצעת החוק האחרונה שהוכנה והובאה על ידי משרד המשפטים הייתה לעודד את האנשים לקבל רישיונות לכלי הנשק שברשותם, ולהימנע מהחזקת כלי נשק ללא רישיון. לאחר שעודדנו את האנשים להצהיר על כלי הנשק (לרבות מזכּרוֹת) העומדים לרשותם, לא נראה לי שנוכל עתה לבוא ולהטיל הגבלות על יכולתם לקבל רישיונות על כלי הנשק האלה, שהם הצהירו עליהם לפי דרישתנו. כאמור לעיל, לא נראה לי שיש עתה מקום להגבלות דרסטיוֹת במתן רישיונות לכלי נשק. לעומת זאת, אני שוקל ובוחן הצעות שונות שיהיה בהן כדי להבטיח פיקוח יעיל יותר על נשק ברישיון הנמצא בידי האנשים. בין השאר, אנו שוקלים האפשרות להמליץ על כך שכל בקשה להחזקת כלי נשק ברישיון תהיה חייבת במתן טביעת אצבעות. נשקלות גם הצעות אחרות בכיוון זה, ולכשתתגבש הצעה מפורטת אעבירה אליך למחשבה ולברור".
ראוי לציין כי לא תמיד עמדת המשטרה עלתה בקנה אחד עם הדברים האלה. ב"נוהל רישוי מתן נשק ותחמושת באזורים המשוחררים" (אוקטובר 1967) נאמר בין השאר: "חלוקת נשק במספרים גדולים יש בה סיכון ביטחוני. לכן יינתנו רישיונות נשק בצמצום, ורק כאשר יש לגורמי הביטחון עניין מיוחד במבקש הרישיון".
במסגרת "כנס פקידי רישוי של משרד הפנים" (אוגוסט 1968) אמרו המרצים – ראש מדור סיור, וקצין מדור סיור במטה הארצי: "משטרת ישראל רואה בנושא כלי ירייה אחד הנושאים החשובים ומייחסת משקל רב לפיקוח על מתן רישיונות; זאת לאור הסכנות הכרוכות במסירת כלי נשק לידיים בלתי-נאמנות מחד גיסא, או לידיהם בלתי-מאומנות, מאידך גיסא. הִִתרבות מקרי הפשע בהם שימשו כלי הירייה כאמצעי לביצועם, הִִתרבות מקרי האסון שאירעו כתוצאה מטיפול לא נכון או בלתי-זהיר בכלי ירייה – הם המכתיבים לנו את גישתנו, אשר לעיתים נראית כנוקשה".
ועדות לבחינת מדיניות מתן הרישיונות, והנחיות מתאימות: במשך השנים הוקמו, בעקבות אירועים שבהם היו מעורבים בעלי רישיון לכלי ירייה, כמה ועדות לבחינת מדיניות מתן הרישיונות. מתוך יישום ההמלצות של הוועדות גובשה תפיסת מדיניות הקובעת "תבחינים", שבהם נדרשו לעמוד מבקשי רישיון כלי ירייה. כמו כן, פורסמו דוחות של מבקר המדינה, ושונו הנהלים בהתאם.
הוועדה הבין-משרדית לבירור מדיניות רישוי כלי ירייה (ועדת כהן, 1992, סמכה ידה על מדיניות רישוי כלי הירייה שנקבעה מטעם משרד הפנים ושתולה מתן רישיון לכלי ירייה בקיומה של עילה. היא ציינה כי "יש להמשיך לקיים מדיניות מגבילה ומרסנת הקובעת מי זכאי לרישיון לכלי ירייה". הוועדה המליצה להרחיב את העילות בכמה תחומים, העיקרי שבהם הוא הרקע הביטחוני של המבקש.
ב-1995, לאחר ההתנקשות בחיי ראש הממשלה יצחק רבין, נקטה הממשלה מדיניות של צמצום כלי הירייה הנמצאים בידי האזרחים, בין השאר באמצעות קביעת תבחינים שקבעו את העילות שבגינן ניתן לאזרחים להגיש בקשה לרישוי נשק.
בינואר 1996 פורסמו לראשונה התבחינים למתן רישיונות לנשק פרטי. קבלת רישיון לכלי ירייה הותנתה בעמידה באחד התבחינים, כמו גם בעמידה בדרישות סף מסוימות.
עד מועד השקת מנגנון התבחינים היו בישראל כ-380,000 כלי ירייה, שהוחזקו ברישיון בידי האזרחים. באותה השנה הוקם האגף לרישוי כלי ירייה במשרד הפנים. האגף שימש כממונה המקצועי לרישוי כלי הירייה, ומנהלי לשכת רישום האוכלוסין שימשו כמנהלים התפעוליים של התחום.
ועדת המשנה לנושא נשק צבאי ואזרחי של הוועדה למניעת אלימות במשפחה, 1998, קראה להמשיך במדיניות המצמצמת במתן רישיון אישי לקבלת נשק.
הוועדה הבין-משרדית לבחינת זכאות למתן כלי ירייה, 2001, ציינה לטובה את הטיפול ב"יישובים זכאים" (שתושביהם זכאים לרישיון כלי ירייה עקב רמת האיום על היישוב), ושל "יישובים ראויים" (הראויים להחזקת כלי ירייה "ארגוני", באופן מרוכז לשם הגנה על היישוב). עיקר המלצותיה התייחסו לקבלת רישיון כלי ירייה על ידי קצינים נוספים ולוחמים ביחידות מיוחדות. ההמלצות האלו התקבלו על רקע המצב הביטחוני, ופעולות הטרור שבהן נפגעו אזרחים רבים.
דין וחשבון הוועדה לבחינת מערך רישוי כלי ירייה לשומרים, 2005 (ועדת ברינקר), המליץ על העברת הטיפול ברישוי כלי ירייה לשומרים בחברות שמירה לאחריות המשרד לביטחון הפנים; קיום הליך רישוי אישי לשומרים; הגברת הפיקוח והבקרה על השומרים; קביעת רמות אימון והכשרה מתאימות באישור רופא מטפל; מבחינת צמצום מספר השומרים החמושים, והמקומות לשמירה חמושה; צמצום האישורים לנשיאת כלי ירייה, ותופעת נטילת כלי הירייה על ידי השומרים לביתם.
ב-2009 הוכפף אגף רישוי כלי הירייה כאגף עצמאי למנהל רשות האוכלוסין במשרד הפנים. ב‑2011 עבר האגף ממשרד הפנים למשרד לביטחון הפנים. החלטת הממשלה התקבלה בעקבות דוחות בדיקה אשר הצביעו על המשרד לביטחון הפנים כזה המתאים ביותר לטפל בנושא רישוי כלי הירייה בישראל, לאור סמכויות האכיפה המצויות בידיו, לרבות המשטרה, שהיא הגורם המרכזי בהתוויות מדיניות לגבי החזקת הנשק במדינת ישראל. השר לביטחון פנים דאז, יצחק אהרונוביץ', אמר בעקבות ההחלטה כי "העברת סמכויות כאמור ממשרד הפנים למשרד לביטחון פנים תסייע גם בהגשמת מדיניות צמצום כלי הירייה המוחזקים בידי הציבור, הגברת האכיפה על החזקת נשק בלתי-חוקי, שיפור הפיקוח על כלל מחזיקי הנשק הבלתי-חוקי, שיפור הפיקוח על כלל מחזיקי כלי וכפועל יוצא מכך לסייע במאבק בפשיעה [כמובן, בהתאם למדיניות השר ולהנחיותיו].
באוגוסט 2011 פורסמו תבחינים חדשים, כחלק ממדיניות צמצום מספר כלי הירייה. במסגרת זאת, הוגבל הרישוי לכלי ירייה אחד בלבד. כמו כן, נאסרה החזקת רובים פרט לציוד המתאים לצייד ולספורט.
החל ב-2013 נכלל ברישיון הפרטי סעיף המחייב התקנת כספת בבית בעל הרישיון לצורך אחסנת כלי הירייה.
ב-2014 פורסם דוח מבקר המדינה (64ג), שבדק את נושא "רישוי כלי ירייה והפיקוח על החזקתם". בבדיקה הזו נבחנו ההליכים למתן רישיון לאחזקת כלי ירייה ומערכת הפיקוח והאכיפה על קיום תנאי הרישיון והוראות החוק. נקבע בו כי, למעשה, המדיניות שנקבעה לא יושמה כל צורכה. הפער בין ההלכה לבין המעשה של ביצוע מדיניות רישוי כלי ירייה הובהר בדוח: "המדיניות של רישוי כלי ירייה, שקבע משרד הפנים, נועדה לבטא את האיזון הראוי בין האינטרס להבטיח את ביטחון הציבור ואת ביטחונם של יחידים המצויים בסיכון גבוה לבין האינטרס להגן על הציבור מפני פגיעה מכלי ירייה שהוא חפץ מסוכן. מחדלי מבצעֵי המדיניות מרוקנים למעשה מתוכנה את המדיניות שנקבעה". לפיכך, "יש חשיבות ליישום שיטתי של המדיניות שנקבעה, כדי שלא יופר האיזון האמור וכדי להבטיח שהחזקת כלי הירייה שבידי הציבור תהיה תואמת את מדיניות הרישוי שנקבעה".
באותה השנה חתם השר לביטחון הפנים דאז, על רקע המצב הביטחוני, על תבחינים מעודכנים שהרחיבו במידת מה את התבחינים שקדמו להם.
ב-2015, התבחינים עודכנו פעם נוספת. במסגרת העדכון הזה נוסף, בין היתר, תבחין של "שירות ביחידה מיוחדת בכוחות הביטחון", שאפשר לבעלי עבר קרבי מיחידות מיוחדות בצה"ל לבקש רישיון לכלי ירייה.
ב-2017 הוכנה הצעת חוק מטעם הממשלה – תזכיר חוק כלי ירייה. הצעת החוק החדשה הייתה המשך ישיר לחקיקה הקודמת ולתיקונים שהוכנסו במשך השנים בחוק, ונועדה לשמש כ"חוק אחיד שמבנהו ותכניו תואמים את המציאות הנוכחית".
ב-2018 החליט השר לביטחון פנים, גלעד ארדן (ליכוד), על הרחבת התבחינים לרישוי נשק פרטי, ותבחינים אלה פורסמו באוגוסט אותה השנה. במסגרת הזו נכללו בין הזכאים להגשת בקשה לרישוי כלי ירייה: לוחמים בעלי הכשרה של רובאי 07 ו-08 ומעלה בצה"ל ובמשטרת ישראל; קצינים מדרגת סגן ונגדים מדרגת רס"ר (ללא תנאי של שירות מילואים פעיל); שוטרים (בשירות פעיל או שפרשו מהשירות); מתנדבים ביחידות משטרת ישראל (בהתאם לנוהלי המשטרה); עובדים במד"א ועובדים ומתנדבים פעילים בעמותות זק"א ואיחוד הצלה.
השר ארדן הסביר את הרציונל שעומד מאחורי היוזמה [שהדהד אחר כך שוב ושוב בדברי השר איתמר בן-גביר] בכך ש"המציאות בשנים האחרונות הוכיחה כי אזרחים רבים הצילו חיים במהלך פיגועים ובעידן של 'טרור יחידים' – ככל שיהיו יותר אזרחים מיומנים שנושאים נשק כך יגדל הסיכוי לסכל פיגועים ללא נפגעים ולצמצם את מספר הנפגעים". ארדן ציין עוד, כי "אזרחים מיומנים המחזיקים בכלי ירייה במרחב הציבורי תורמים לתחושת הביטחון, מהווים קו הגנה חשוב בפני פיגועי יחידים ומשמשים למעשה כמכפילי כוח מזדמנים וכך, מחזקים את ביטחון הציבור. המדיניות החדשה מאזנת בין הצורך להגן ואני על הציבור העלול להימצא בסיכון ובין הצורך לשמור על הציבור מפני שימוש לא נכון בכלי ירייה".
בעקבות המדיניות החדשה, גדל פוטנציאל מחזיקי כלי ירייה מיומנים במרחב הציבורי בכ-600 אלף משרתי ובוגרי כוחות הביטחון וצה"ל ואלפי מתנדבים של משטרת ישראל וגופי ההצלה. המדיניות המרחיבה הביאה לעלייה דרסטית במספר הבקשות לרישיונות כלי ירייה, בשיעור של כ-330 אחוזים, כאשר יותר ממחציתן קיבלו אישור. בנוסף, היא אפשרה למאבטחים לקחת עימם נשק הביתה.
בשלהי ספטמבר 2018, בהמשך להרחבת הקריטריונים להחזקת כלי ירייה ברישיון ולשדרוג הליך ההסמכה וההכשרה של מבקשי ומחזיקי רישיונות כלי ירייה, הורה השר ארדן על הקמת ועדת פיקוח ויישום למעקב ובחינה של הליך הקבלה והחידוש של רישיון כלי ירייה. הוועדה בחנה את הליכי קבלת הרישיון, חידושו או שלילתו, והעבירה את המלצותיה בהתאם.
הרפורמה שהביא השר ארדן לתחום רישוי כלי ירייה עוררה ביקורת בקרב חוגים שונים, כך, לדוגמה, בצל העלייה החדה במספר הנשים הנרצחות ב-2018, קואליציית ״האקדח על שולחן המטבח״, שבה חברה האגודה לזכויות האזרח, עתרה נגד יישומה לבג״ץ. לפי השוואה בין-לאומית שהוצגה בעתירה, 40 אחוזים מתוך כלל מקרי הרצח בישראל בוצעו באמצעות כלי ירייה, לעומת 28 אחוזים בממוצע במדינות ה-OECD. עוד עלה מהממצאים שהובאו בעתירה כי נשק במרחב הציבורי מגביר את הסיכון לחיי נשים ב-5-3 אחוזים.
בפברואר 2021 הוציא בית המשפט צו על תנאי בעניין שניים מן הסעדים שהתבקשו בעתירה: עיגון התבחינים (קריטריונים) למתן רישיון לנשק פרטי בחקיקת משנה, וביטול הוראת השעה המתירה למאבטחים לקחת את הנשק שלהם מחוץ למקום ולשעות העבודה.
(מדיניות רישוי כלי ירייה בישראל לאחר האירועים שנלוו למבצע שומר החומות, מאי 2021, והשלכותיהם, ועד לתחילת מלחמת חרבות ברזל, אוקטובר 2023, תיסקר בחלק הבא).